Товариство геодезистів та землевпорядників Прикарпаття

Правительство в очередной раз попыталось принять Постановление о земельных аукционах, и снова Президент приостановил его действие. Но Постановление Кабмина незаконно только в той части, которая касается продажи права собственности на земельные участки, при этом продажа права аренды на земельный участок регулируется законодательством, не обязательно именно законом. Однако противостояние власти в этом вопросе не дает возможности нормально работать первичному рынку земли уже 5 месяцев. Земля же на вторичном рынке безудержно дорожает. Что ждет рынок земли Украины в ближайшее время? Среди специалистов есть много различных мнений по этому поводу, с просьбой высказаться по этому поводу «Строительная деятельность» обратилась к директору информационно-ресурсного центра «Реформирование земельных отношений в Украине» Максиму Станиславовичу Федорченко.


Максим Станиславович, как Вы относитесь к снятию моратория на продажу земель сельскохозяйствен­ного назначения?

Максим Федорченко: По моему мнению, и продление, и снятие моратория будет иметь множество негативных последствий. Эти последствия связаны не с мораторием как таковым, а с тем, как он сформулирован, как действует, а также с тем, что произойдет в результате его прекращения в рамках действующего (скорее, бездействующего) законодательства. Однако то, что государство сможет предложить модель моратория или рынка земли, которая будет способна минимизировать риски, вызывает обоснованные сомнения. Поэтому я поддерживаю снятие моратория – этим мы в значительной степени решим проблему коррупции в сфере управления земельными ресурсами и сделаем рынок более прозрачным. По большому счету, только со снятием моратория в Украине появится легальный рынок земли, активно заработает ипотека. Но не следует думать, что снятие моратория и либерализация рынка решат все проблемы Украины в земельной сфере – напротив, именно тогда эти проблемы полностью обнажатся и станут еще острее. Речь идет о таких вещах как функционирование государственного земельного кадастра, защита земель и сохранение их плодородия, соблюдение рационального баланса землепользования. К рынку надо было готовиться с первого дня земельной реформы, однако мораторий постоянно продлевают, так как мы не готовы. А рынок работает – в тени. Эта тень накрывает прежде всего государственные земли, и прибыль от их продажи оседает в карманах чиновников. В такой ситуации мы никогда не будем готовы – нет интереса у тех, кто принимает политические решения. Очевидно их интерес лежит в другой плоскости. Поэтому прекратить агонию земельной реформы в Украине можно только волевым актом – снятием моратория. Повторяю: негативные последствия будут, однако я уверен, что позитивный эффект окажется значительно масштабнее.


Первичный рынок земли приостановлен. Чем закончится противостояние между представителями власти в вопросе проведения земельных аукционов?

М. Ф.: Президент гарантирует соблюдение законов и Конституции. Гарант, как говорится. Если КМУ или ВРУ своими решениями нарушают законы, Конституцию, права и свободы граждан, Президент должен вмешаться – приостановить действие акта КМУ или воспользоваться правом вето в отношении законов. До тех пор, пока акты КМУ в сфере земельных отношений будут выходить за рамки компетенции КМУ, Президент не только имеет право, но и обязан эти акты приостанавливать.


Множество строительных конфликтов связаны с земельными вопросами? Как может застройщик обезопасить себя от того, что у него через несколько лет не заберут арендованный земельный участок?

М. Ф.: Я в таких случаях отвечаю одинаково – необходимо действовать в рамках закона. Если застройщик обошел закон на любой из стадий, он создал мину замедленного и направленного действия. Конечно, наша реальность не исключает возможности незаконных вмешательств в законную деятельность, однако у законной деятельности больше шансов отстоять себя.


Многие эксперты заявляют о том, что Земельный кодекс уже устарел и нужен новый. Как Вы относитесь к такому мнению?

М. Ф.: Я считаю, что некоторые положения ЗКУ действительно требуют нового прочтения, однако спешу отметить, что ЗКУ 2001 года никогда не действовал в полном объеме. В его развитие было необходимо принять законы и акты правительства. Этих законов и актов мы так и не увидели. Принятые законы и акты также не действуют в полном объеме. Поэтому ЗКУ действует в усеченном виде, и оценивать его как устаревший нет оснований. Сегодня для Украины важно добиться полной реализации уже наработанного земельного законодательства, а не начинать с самого начала законодательную работу.


Вопрос введения единого реестра прав собственности порождает множество споров относительно того, кто должен его вести. Ваше мнение по этому вопросу?

М. Ф.: Законодательство предусматривает, что реестр прав на недвижимую собственность является частью государственного земельного кадастра, то есть в Украине должна действовать единая кадастрово-регистрационная система, в которой будет собрана техническая и правовая информация о земельных участках и других объектах недвижимости. Однако такая система существует лишь в воображении законодателя. Поэтому споры ведутся относительно того, что не существует.

Усилия спорщиков лучше бы направить на скорейшую реализацию положений закона о регистрации прав – без этого Украина будет развиваться замедленными темпами.

В прошлом году наш центр опубликовал работу, в которой на основании анализа мировой практики мы пришли к выводу, что дизайн кадастрово-регистрационной системы как таковой не имеет значения – есть другие принципиально важные моменты, которые делают систему надежной и эффективной. Но в Украине такой системы пока что нет, и оценить ее работу невозможно. Добавлю, что некоторые европейские страны, в которых кадастр и реестр были разделены организационно, сегодня объединяют их. То есть реформирование и совершенствование системы всегда остается возможным, но при условии, что система существует. Мы же традиционно делим шкуру неубитого медведя.


Субъекты хозяйствования заявляют о необходимости ввести упрощенную процедуру изменения целевого назначения, особенно для реализации проектов, задействованных в подготовке Евро-2012. Насколько возможно упрощение процедуры изменения целевого назначения?

М. Ф.: Разве футбол теперь для нас является главнейшим из искусств? Следует четко понимать, что земля – уникальный невосстановимый ресурс ограниченной доступности. У нас есть 58 миллионов гектаров земли – и это все. Может стать только меньше. Административные процедуры должны быть одинаковыми для всех случаев – будь то футбол, театр, промышленность или база отдыха. Как только мы что-либо «упростим» под Евро-2012, все новостройки станут объектами Евро-2012, например, жилой дом для проживания футболистов и других лиц. Я бы говорил сегодня не об упрощении процедуры, а об ее усовершенствовании, поскольку нынешняя процедура позволяет изменить целевое назначение любого участка практически без ограничений и без учета перспектив развития и использования территории. По моему мнению, изменение целевого назначения участков должно стать частью национальной системы управления градостроительным процессом, то есть должно осуществляться в строгом соответствии с утвержденной градостроительной документацией, которая планирует использование территории на перспективу.

Закон сегодня установил несколько уровней такого планирования – начиная с уровня национального и заканчивая уровнем отдельного участка. К сожалению, система имеет множество «белых пятен»: схемы планирования территорий областей и генеральные планы населенных пунктов устарели. Поэтому практически планирование осуществляется приватно, на уровне отдельных участков, а учесть таким образом региональные и национальные интересы практически невозможно. Результаты такого планирования станут особенно остро ощутимы в перспективе, когда возникнет необходимость в новых территориях. Это уже ощутимо – есть проблемы со строительством линейных объектов, так как приватизация сельхозземель осуществлялась без учета перспективного развития инфраструктуры. Президент дал команду «распаевать!», и наши чиновники рады стараться. Подробнее о проблемах перспективного планирования территорий мы пишем в нашей последней публикации – книге «Планирование территорий на местном уровне: Община, Власть и Бизнес», которая вышла в апреле этого года.


Продажа права аренды земельных участков через аукционы удлинит и усложнит процедуру получения таких земельных участков. Насколько все же эффективными будут земельные аукционы?

М. Ф.: Безусловно, проведение аукциона требует больше времени и усилий, чем традиционная раздача земель голосованием. Поэтому сегодня и эксперты, и Президент Украины обращают внимание законодателей на то, что аукционы уместны не во всех случаях. Наверное, нужно обратиться к практике государств с устоявшимся земельным рынком и воспринять их достижения. А об эффективности уместных аукционов говорят самые объективные показатели – деньги. Например, в некоторых странах Западной Европы за передачу участка в долгосрочную аренду арендатор может уплатить сумму, равную стоимости участка (это помимо арендной платы). У нас же все происходило несколько проще: участок под застройку оформляется в аренду на 2-3 года, после сдачи объекта в эксплуатацию застройщик выкупает участок без аукциона. Или арендатор, заключивший договор аренды на 5-20 лет, сам ничего не строит, но продает свои корпоративные права застройщику и получает за них весьма приличные суммы, в то время как местный бюджет продолжает получать лишь арендную плату. Таким образом, местный бюджет может недополучить сумму, которая в несколько раз превосходит стартовую цену на аукционе – экспертную оценку. В некоторых случаях на аукционах в городах Украины цена продажи в 8 раз превосходила стартовую цену. Мы должны понимать, что рынок земли в Украине еще только начинает функционировать, доступ на этот рынок – в первую очередь, первичный – наглухо закрыт для многих потенциально интересных участников (в особенности для иностранцев), поэтому уровень цен на землю продолжает оставаться сравнительно невысоким (если говорить о первичном рынке). Институт оценки также имеет много недостатков и слабых мест, именно поэтому цена на аукционе может в 8 раз превзойти стартовую. Аукцион всегда эффективнее неконкурентной продажи – это аксиома. Но повторю, он не всегда уместен.


Все говорят о доступном жилье, но при этом цены на земельные участки на вторичном рынке резко повышаются, а первичный рынок земли вообще замер. Насколько реально строить доступное жилье с такими ценами на земельные участки?

М. Ф.: Доступное жилье не строится в Украине не только из-за высоких цен на землю. В прошлые годы цены были ниже и аукционы никто проводить не заставлял, а доступного жилья не было. Уверен, что действие других факторов является решающим. Среди таких факторов я бы назвал: спекулятивно-инвестиционный характер жилищного строительства в Украине; неопределенность правового режима «доступного жилья» и «строительства доступного жилья», отсутствие модели управления таким жилым фондом; высокая инфляция; слабая активность государства на рынке; низкий уровень доходов наемных работников… Надо забыть о вторичном рынке земли, если мы рассуждаем о доступном жилье. Земля с вторичного рынка идет прежде всего на коммерческие проекты. На «квартирной очереди» 1,3 миллиона семей, а в год строится чуть больше 80 тысяч квартир. Вот на что способен бизнес, который заинтересован в высокой прибавочной стоимости. Такую стоимость может гарантировать только жилье относительно высоких стандартов, а в наших условиях – любое жилье, что связано с острым дефицитом (сопоставьте 1,3 млн и 80 тыс.). Нет, доступное жилье не должно быть плохим – оно должно соответствовать всем минимальным стандартам. Но в условиях острой нехватки жилья и наличия инвестиционного спроса на недвижимость (фондовый рынок пока еще вызывает у граждан сомнения) все построенное становится элитным – по цене. Поэтому заняться доступным жильем может сегодня только государство, однако не делает этого из-за ряда самых разнообразных причин. Во-первых, государство просто не пробьется на первичный рынок земли, который подконтролен органам местного самоуправления. Во-вторых, органы местного самоуправления находятся на голодном бюджетном пайке, так как финансы у нас весьма централизованы, а государство, которое их контролирует, не имеет доступа на первичный рынок земли – получается замкнутый круг. В третьих, представители крупных застройщиков входят в местные советы и государственные органы, то есть они также заинтересованы в сохранении «статуса кво»… Для решения этой проблемы нужны реформы – в первую очередь, реформа мышления, необходимо наконец отделить власть от бизнеса, необходимо законодательно урегулировать поведение собственников жилья (с целью превращения жилья из средства сохранения и зарабатывания денег в жилье как таковое), нужно посмотреть на технологии, используемые в мире для строительства и приобретения доступного жилья. Но нет политической воли – ни для этого, ни для снятия моратория, ни для внедрения земельных аукционов.


Почему в Украине не нашли своего широкого применения земельные конкурсы?

М. Ф.: Земельный конкурс требует более тщательной подготовки по сравнению с аукционом. По большому счету, конкурс можно проводить только в том случае, если город имеет солидный бюджет и действующий генеральный план, поскольку конкурс направлен на создание и реализацию архитектурно-инвестиционных решений высокого качества, а не на наполнение бюджета. Последняя задача пока что является для местных бюджетов приоритетной. Кроме того, слияние местных застройщиков с местными советами привело к тому, что условия конкурса формировались «под заказ», то есть конкуренции на конкурсе не было, а цена участка оставалась невысокой, так как конкурс не предусматривает повышение цены. Поэтому правительство и потребовало от парламента отказаться от конкурсов.


Какие нормативные акты, регулирующие рынок земли, скорее всего будут приняты в ближайшее время?

М. Ф.: Все зависит от того, что считать ближайшим временем. Я считаю, как минимум до осени никакие регулирующие акты не будут приняты. Пока что ни премьер, ни Президент не были способны «продавить» свои законодательные инициативы (аукционы, снятие моратория), хотя прилагали значительные усилия, а усилия этих игроков имеют вес. Президент после активной кампании в поддержку снятия моратория вдруг объявил, что речь идет о середине 2009 года. Премьер издает акты вне рамок своей компетенции. Ни одна политическая сила в парламенте не готова сегодня принимать принципиальные регуляторные решения, тем более что политические программы и экономические приоритеты им это позволяют. Возможно поэтому громкие законодательные инициативы так и остаются инициативами.